自2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出打造南沙粵港澳全面合作示范區(qū)以來(lái)，官方曾多次印發(fā)文件，將宏偉藍(lán)圖逐步細(xì)化為路線圖。

　　2022年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（下稱“《南沙方案》”），將南沙定位為立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界的重大戰(zhàn)略性平臺(tái)。一年多來(lái)，南沙開(kāi)發(fā)開(kāi)放持續(xù)提速，發(fā)展能級(jí)不斷提升，取得階段性成果。

　　如果說(shuō)《南沙方案》是推進(jìn)南沙建設(shè)的基礎(chǔ)性文件，《南沙條例》則是強(qiáng)化南沙建設(shè)的法治保障。

　　2024年是《南沙方案》第一階段目標(biāo)的攻堅(jiān)之年，需要以新突破進(jìn)一步擴(kuò)大南沙開(kāi)發(fā)開(kāi)放的力度。在這關(guān)鍵時(shí)期，廣東以立法的形式將一批省級(jí)管理權(quán)限集中下放南沙，將賦予南沙更大自主權(quán)，支持南沙進(jìn)一步改革創(chuàng)新，深化南沙面向世界的粵港澳全面合作，縱深推進(jìn)“一點(diǎn)兩地”新定位下的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。

　　條例背后

　　推動(dòng)支撐南沙的體制機(jī)制加快成熟

　　事實(shí)上，省級(jí)層面立法支持區(qū)域發(fā)展對(duì)于廣東來(lái)說(shuō)并非首次，《廣東省中新廣州知識(shí)城條例》《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》《深汕深度合作區(qū)條例》等都是先例。

　　細(xì)數(shù)這些條例公布的時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以得出共通的特點(diǎn)——區(qū)域發(fā)展到一定程度時(shí)，需要進(jìn)一步破除發(fā)展路上的各種障礙以釋放區(qū)域活力。

　　例如，《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》（簡(jiǎn)稱“《橫琴條例》”）在去年3月發(fā)布。彼時(shí)距離《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》印發(fā)已過(guò)去一年多時(shí)間，合作區(qū)建設(shè)取得良好的開(kāi)局，但仍存在管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)職能定位、權(quán)責(zé)關(guān)系還不夠清晰，與澳門(mén)一體化發(fā)展還有待加強(qiáng)等問(wèn)題?！稒M琴條例》在破解這些問(wèn)題上提出了針對(duì)性條款，條例印發(fā)后合作區(qū)建設(shè)明顯加快。

　　與橫琴類似，本次《南沙條例》也是在一年半這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)印發(fā)。目的性明顯，也是希望厘清南沙發(fā)展建設(shè)上各方的權(quán)責(zé)，破除目前南沙發(fā)展的各種障礙，充分激活各方能動(dòng)性。

　　《南沙條例》明確，廣州市人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，主動(dòng)協(xié)調(diào)推動(dòng)，建立健全工作機(jī)制，做好南沙建設(shè)發(fā)展的整體謀劃和組織實(shí)施工作；南沙區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)具體執(zhí)行與南沙建設(shè)發(fā)展相關(guān)的制度與政策措施。

　　在省級(jí)層面，則更加強(qiáng)調(diào)省人民政府、省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，對(duì)外協(xié)同港澳、對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)省內(nèi)有關(guān)單位，支持推動(dòng)解決重大問(wèn)題?！赌仙硹l例》還要求，省人民政府定期聽(tīng)取南沙建設(shè)發(fā)展情況報(bào)告；省人民政府有關(guān)部門(mén)建立辦理涉南沙事項(xiàng)的綠色通道，支持重大項(xiàng)目建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新。這些安排將有利于為南沙建設(shè)匯聚更多資源。

　　從更廣的范圍來(lái)看，《南沙條例》屬于落實(shí)《南沙方案》的一塊重要“拼圖”，其發(fā)布意味著國(guó)家省市支撐《南沙方案》的政策機(jī)制走向成熟。

　　在省層面上，目前省南沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組、省南沙工委、省南沙辦三級(jí)工作體系完成搭建，實(shí)現(xiàn)省市區(qū)三級(jí)152個(gè)單位扁平化聯(lián)動(dòng)推動(dòng)落實(shí)《南沙方案》。

　　在國(guó)家重點(diǎn)部門(mén)的支持上，本月初，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、市場(chǎng)監(jiān)管總局三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持廣州南沙放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入與加強(qiáng)監(jiān)管體制改革的意見(jiàn)》，提出先立后破，以標(biāo)準(zhǔn)先行、場(chǎng)景開(kāi)放、資本推動(dòng)、產(chǎn)業(yè)匯聚、體系升級(jí)為原則優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)和規(guī)范全流程監(jiān)管，讓更多首創(chuàng)性改革措施在南沙形成。

　　此外，最高人民法院也在去年10月印發(fā)了《關(guān)于為廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》，支持廣州南沙人工智能、智慧城市等領(lǐng)域司法保護(hù)規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)和產(chǎn)業(yè)變革領(lǐng)域司法保護(hù)。

　　在此基礎(chǔ)上，《南沙條例》應(yīng)運(yùn)而生。“制定《條例》是保障推動(dòng)南沙高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求?！睆V州市人大常委會(huì)副主任唐航浩表示，立法將破解南沙管理體制機(jī)制與建設(shè)發(fā)展需求不相匹配，與港澳和國(guó)際民商事規(guī)則銜接機(jī)制對(duì)接不夠緊密，跨境要素流動(dòng)不夠順暢等問(wèn)題，同時(shí)，將南沙在推動(dòng)科技創(chuàng)新、深化開(kāi)放合作、支持港澳參與建設(shè)等方面積累的有益經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)條文，為南沙高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障。

　　何以南沙？

　　大灣區(qū)“一點(diǎn)兩地”新定位下讓其先行先試

　　為何南沙如此重要，需要廣東出臺(tái)專門(mén)性法律條律支撐發(fā)展？這需要立足粵港澳大灣區(qū)的角度看待南沙。

　　此前，在《南沙條例》草案審議階段，廣東省人大常委會(huì)法工委副主任陳永康接受媒體采訪時(shí)透露，廣東2024年將開(kāi)展大灣區(qū)立法保障專題調(diào)研，編制涉大灣區(qū)立法專項(xiàng)計(jì)劃，抓緊出臺(tái)南沙深化面向世界的粵港澳全面合作條例，推進(jìn)港澳青年在大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、大灣區(qū)藥品醫(yī)療器械合作、大灣區(qū)氣象合作發(fā)展等相關(guān)立法。

　　也就是說(shuō)，本次《南沙條例》屬于推進(jìn)大灣區(qū)立法工作的重要組成。

　　“一點(diǎn)兩地”的戰(zhàn)略定位，在時(shí)代坐標(biāo)上明晰了粵港澳大灣區(qū)所處的歷史方位。新定位下，大灣區(qū)如何互通互融互振，需要有“一域”來(lái)貫通“全局”。

　　南沙，作為粵港澳大灣區(qū)四大合作平臺(tái)之一——立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界的重大戰(zhàn)略性平臺(tái)，正是“撬動(dòng)”大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。

　　國(guó)家省市從不同層面、不同維度給予南沙改革開(kāi)放自由探索的權(quán)力和空間，其目的皆是希望南沙打造改革創(chuàng)新高地，為大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展探路。

　　例如，國(guó)家部委支持南沙的相關(guān)政策也列入《南沙條例》中，包括建設(shè)粵港澳大灣區(qū)無(wú)人體系產(chǎn)業(yè)孵化基地、打造全國(guó)天然氣水合物研發(fā)和商業(yè)開(kāi)發(fā)總部基地、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放合作試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、加強(qiáng)“廣東南沙”船籍港和智慧碼頭建設(shè)、探索推動(dòng)注冊(cè)在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)的企業(yè)以保稅物流方式開(kāi)展以船供為目的的高低硫燃料油混兌調(diào)和業(yè)務(wù)，以及加強(qiáng)廣州期貨交易所、期貨產(chǎn)業(yè)園以及粵港澳大灣區(qū)（廣州南沙）跨境理財(cái)和資管中心建設(shè)等。

　　與此同時(shí)，國(guó)家省市也賦予了南沙先行先試的權(quán)力。

　　例如，《南沙條例》中明確提出讓南沙在法治框架內(nèi)率先在改革開(kāi)放重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽探索、先行先試；三部委聯(lián)合發(fā)布的意見(jiàn)中提出堅(jiān)持改革創(chuàng)新，先立后破，讓更多首創(chuàng)性改革措施落地南沙。

　　“《南沙條例》明確根據(jù)南沙建設(shè)發(fā)展需要，按照‘能放則放’的原則，最大程度將有關(guān)權(quán)限依法下放，調(diào)整由南沙行使，努力實(shí)現(xiàn)‘南沙的事南沙辦’?！?/span>唐航浩表示，條例明確了各級(jí)各類權(quán)限的賦權(quán)路徑、方式，建立了放權(quán)賦能的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　放權(quán)賦能的同時(shí)，條例還創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制，規(guī)定鼓勵(lì)和支持南沙結(jié)合實(shí)際情況，在法治框架內(nèi)率先在改革開(kāi)放重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽探索、先行先試；對(duì)探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免責(zé)或者減輕責(zé)任。

　　廈門(mén)大學(xué)立法研究中心執(zhí)行主任姜孝賢認(rèn)為，“放權(quán)+容錯(cuò)”是《南沙條例》的一大亮點(diǎn)。“第一，在放權(quán)提效方面，態(tài)度更加明確，力度更大。將治理權(quán)限授權(quán)給公民、企業(yè)最緊密的治理層級(jí)，有利于提高治理的正當(dāng)性和效能。第二，改革充滿各種不確定性，必然是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過(guò)程，需要相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制作保障。對(duì)創(chuàng)新容錯(cuò)進(jìn)行明確規(guī)定，具有引領(lǐng)意義?！?/p>

　　落腳點(diǎn)

　　厚植新質(zhì)生產(chǎn)力，釋放開(kāi)放合作新活力

　　“可執(zhí)行性”是條例的生命力。《南沙條例》立足南沙實(shí)際，將《南沙方案》的五大任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化，為南沙深化面向世界的粵港澳全面合作劃定了任務(wù)路線圖：

　　強(qiáng)化協(xié)同港澳——在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、營(yíng)商環(huán)境、人文交流、民生合作等方面，著力推進(jìn)規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，深化粵港澳互利共贏合作。

　　強(qiáng)化面向世界——在深化對(duì)外金融貿(mào)易合作、增強(qiáng)國(guó)際航運(yùn)物流樞紐、構(gòu)建國(guó)際交往新平臺(tái)，建設(shè)推廣全球溯源中心等方面加大力度，主動(dòng)對(duì)接、吸納高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，構(gòu)建高水平對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶。

　　具體來(lái)看，科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放、規(guī)則銜接、城市建設(shè)是《南沙條例》設(shè)立的南沙深化開(kāi)發(fā)開(kāi)放五大落腳點(diǎn)。

　　其中，《南沙條例》將《南沙方案》五大任務(wù)中的 “建設(shè)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作基地”拆分為“科技創(chuàng)新”和“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”兩個(gè)章節(jié)，將任務(wù)細(xì)化，對(duì)于南沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、未來(lái)布局有了更加清晰的定位。

　　條例明確，優(yōu)化南沙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，布局深海、深空、深地等新興領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)集群，科學(xué)謀劃未來(lái)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展集成電路與半導(dǎo)體、生物醫(yī)藥、商業(yè)航天、人工智能、新能源汽車(chē)與新型儲(chǔ)能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、綠色化發(fā)展。

　　南沙區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)魏敏介紹說(shuō)，我們將充分利用好《南沙方案》賦予的三大財(cái)稅政策以及國(guó)家部委和省市等陸續(xù)出臺(tái)的各項(xiàng)專項(xiàng)支持政策，比如說(shuō)最近三部委聯(lián)合印發(fā)的意見(jiàn)中賦予南沙率先在生物醫(yī)藥、新能源、商業(yè)航天、海洋科學(xué)、服務(wù)貿(mào)易、特色金融、綠色低碳以及種業(yè)等11個(gè)領(lǐng)域放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、先行先試的權(quán)限。“接下來(lái)，南沙將強(qiáng)化政策帶動(dòng)與動(dòng)能培育，聚力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化攻堅(jiān)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)動(dòng)能接續(xù)和優(yōu)勢(shì)再造，打造大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地?！?/span>

　　除了產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外，條例還在營(yíng)商環(huán)境、人文交流、民生關(guān)切等方面作出規(guī)定，推動(dòng)粵港澳合作。其中的不少內(nèi)容，南沙已取得階段性成果，《南沙條例》將在法律層面上將這些內(nèi)容固定，并推動(dòng)南沙作出進(jìn)一步探索。

　　“條例中關(guān)于粵港澳規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接的內(nèi)容多立足于近年南沙的改革發(fā)展實(shí)踐，帶有濃厚的南沙‘色彩’，非常接地氣?！?/span>廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院（廣東涉外律師學(xué)院）教授江保國(guó)注意到，南沙自2017年起在國(guó)內(nèi)率先提出并啟動(dòng)探索試行商事登記確認(rèn)制改革，推動(dòng)商事登記的行為屬性由行政許可事項(xiàng)調(diào)整為行政確認(rèn)事項(xiàng)，賦予市場(chǎng)主體更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，降低營(yíng)商成本。

　　此次條例將該經(jīng)驗(yàn)上升為立法規(guī)則，明確支持南沙探索實(shí)行商事登記確認(rèn)制，優(yōu)化辦理流程，向投資者提供商事登記一站式辦理服務(wù)，探索建立與港澳、國(guó)際接軌的市場(chǎng)主體登記管理制度。

　　“法治是南沙建設(shè)發(fā)展的重要保障?！?/span>廣東省司法廳副廳長(zhǎng)李燕梅表示，接下來(lái)，將在法治領(lǐng)域持續(xù)、精準(zhǔn)實(shí)施支持政策，按照“應(yīng)放盡放”的原則將一批省級(jí)管理權(quán)限集中下放給南沙行使，全面提升南沙法治化水平，推動(dòng)南沙成為法治建設(shè)的重要踐行地，助力南沙在全面深化改革開(kāi)放中勃發(fā)粵港澳大灣區(qū)核心引擎新活力。

　?。ㄓ浾?任燚 統(tǒng)籌 李卓 柳時(shí)強(qiáng)）